张建宇 2002-10-15
    

排污权交易在中国—理论和实践

发布时间: 2007-8-27 16:14    作者: gev    来源: 本站原创

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排污权交易在中国—理论和实践

 

                     主讲人:

 

 

提要:

一、什么是总量控制和排污权交易

二、排污权交易在美国及其他国家对环保起到的作用

三、排污权交易在中国实施进展状况

 

一、什么是总量控制和排污权交易

在这里我向大家介绍一下排污权交易这种比较新的环境政策,希望和大家一起探讨。

美国环境保护协会在中国做这个项目大概有3年了。我们在中国就这么一个项目。首先介绍一下美国环境保护协会是什么组织,美国环境保护协会在中国做了些什么工作。美国环境保护协会以前叫美国环境保护基金会,现在名字变了,但组织还是一个。它是1967年成立于美国纽约的,应该算美国在环保领域的NGO中历史比较悠久的,规模也算比较大的环境保护组织。

美国60年代末期有一些科学家、律师和经济工作者意识到当时要解决DDT的问题,它在土壤,水中的遗留物给人体和生物造成了伤害。当时这些人觉得政府在这个问题上治理不利,而他们这些人却很同情与关心,于是大家一拍即合,成立了这个组织,EDF。成立时,EDF的信仰就是体现找到真正解决问题的办法了。EDF也意识到,环境问题主要是工业的发展和经济的发展,是企业造成的。但企业的发展也是经济的主体,要真正把环境问题解决好,真正找到解决环境问题的答案,光靠政府,光靠群众或者研究机构是不够的,需要把企业团结起来。

怎么才能找到一种最好的方式把企业团结起来,这是EDF成立以来长期探索的。排污权交易思想在美国的产生,到中国做这个项目,都体现了GDF本身的信仰。我以前是学环境工程的,后来到美国学公共政策,可能是我受的训练和以前的工作背景,我比较接受EDF的理念,就是找到真正把环境问题解决的答案。EDF是会员制的组织,现在在全美大概有35万会员。经费来源一是靠会员交会费,另外,EDF多年来积累了相当的基金,用这笔基金投资,用每年的利息支持这个组织的运作。还有很大一部分是有些人死之后立遗嘱把钱留给这个组织,所以EDF每年的运转经费大概在4000万美元左右。4000万美元主要用于美国和其它全球环境保护的项目。

我们中国比较幸运,EDF在全球合作范围内,我们是在海外唯一设立项目办公室的地方。EDF还在前苏联,印度做一些项目。为了真正找到问题的答案, EDF现在在美国参与整个美国的酸雨控制和二氧化硫的控制计划。 EDF在全球气候变化方面也做了很多工作。比如壳牌、BP石油公司,在京都议定书没有生效之前,就做出自己公司对于降低二氧化碳排放的一个承诺,不同公司有自己承诺的程度,我们在关注和促进这些项目。

在美国,作为一个NGO组织你的钱从哪里来很重要,钱决定了你的立场。EDF相信一定要和公司合作,找到大家共同解决环境问题的方法。因为EDF有这样的信仰或宗旨,在运作的机制上,如果一个公司想捐钱来支持它的活动,EDF内部的法律是不能接受的。EDF接受的所有钱必须从个人,遗嘱或者基金会得到。这就从它的制度上,体系上与受公司的利益、影响区分开来。因为和企业合作时很容易被人说你是不是受经济利益的驱使。

EDF来中国做总量控制排污权交易项目是从1996年开始的。前一段主要做了理论上的研究,出了一本书,《总量控制与排污交易法》。这本书是我国这一领域的第一本专著。这本书1999年出版后,我们已通过邮局把它寄到全国各地县级以上的环境保护部门。

说到总量控制和排污权交易,不知道大家是否了解它产生的过程。应该说,总量控制和排污权交易经过很长一段过程,它也体现了我们在环境保护方面,特别是对造成环境污染企业的治理方面的思想转化。

这一思想转化我们归纳了四个方面:一是,在排放的管理过程中,我们越来越多的从浓度向总量控制方面转化。一开始大家 强调对浓度的控制,认为大气就是从冒黑烟开始的,看到冒黑烟才想到应加以控制。对浓度控制,就是规定工厂在烟囱当中排出的尘每立方米当中不能超过多少毫 克。我们现在的排污标准,还是这样进行的。实际上我们发现,随着企业的发展,随着社会的变化,浓度控制越来越不能满足我们的管理要求。这是因为企业可以在 不同的时间,可以一直在这个浓度下排放,但最终还是影响到我们的环境质量。除了浓度以外,还有大气中积累了污染物的总和,这在水中也一样。比如一个工厂排 废水,它可以不停的排,都在要求的浓度之下。可它排出污染物的总和,给我们环境造成了影响。随着我们对环境管理的逐步加深,才意识到这点。所以,在我们的 管理当中,除了以前提到的浓度控制之外,慢慢也提出总量控制的概念。总量控制,就是对某一个污染源,在一段时期内,对它排出污染物的总量进行管理和限制。

另外,从地方管理,到地域管理,是一个很大的转变。以前我们总是认为工厂是造成污染的主体,是我们要管理的。咱们国 家现在的环境保护法也是这样说的,当地政府对当地环境质量负责。每一个污染源的管理、治理的责任,交给了地方政府。地方政府管当地经济,当地发展,又管人 民群众健康,当然应该把环境保护管理起来。我们国家的九五计划,十五计划当中都把当地环境和当地政府官员的政绩考核至少在文字上结合在一起了。在他们签的 责任状上,环境保护作为他工作很重要的内容之一。

但慢慢我们意识到,环境保护出现了跨界转移的问题。就是一个地方排出的污染物,不一定只是在当地造成环境影响,它可以通过河流、地下水、大气飘散到其它地方去。产生的污染对当地没有造成影响,可飘散到其它地方,像酸雨问题,北方很多城市都排很多二氧化硫,但是北方的酸雨问题不是那么严重,而长江以南的酸雨问题非常严重。当然有地域性的问题,当地气候的问题,但是很重要的一条是因为二氧化硫在空气中停留的时间较长,而且它变成酸雨是要经过一段时间和距离的漂移,在空中发生物理化的变化才能以酸沉降的形式到地面上来,对我们的建筑,生态,植被产生影响。

跨界转移这种特性的污染物和以前我们以地域管理为基础的管理模式产生了矛盾,一个地方很容易解决的问题,比如规定了 二氧化硫的排量,我就把烟囱建得越高越好,建高以后技术名词叫最大着地浓度。烟囱建得越高它飘得越远,对当地影响越小,影响的是别的地方。如果我们只要求 当地政府对当地环境负责,就会出现当地环境质量搞好了,但跨界转移造成的问题谁去管?而且问题的另外一方面是,我当地的环境受这种跨界转移影响很大,不管 我怎么治理,环境质量的改善也不会有多少提高,这样的例子在南方是很多的。从地方到区域,最大的问题就是我们经常谈到的气候变化和全球变暖问题,也就是每个国家排出的二氧化碳所造成的影响是全球的。

这个问题可能是从地方管理到区域管理最明显的例子。与对企业的管理有比较大的关系。 对于很多企业来说,不是不想治理,但人财物的能力都达不到。企业如果是完全以市场化为中心的企业,完全以利润为中心,对企业来说,一个主要的障碍在于它投 资的行为。如果环保政策制定好,如果企业没做好可以罚,企业都不愿意经受这样的损失,不管是名声还是经济的损失,他愿意进行环境保护的投资来进行环境的治 理。重要的是,我们的政策要给它长期的可预见性。因为环境保护工作,特别是投资治理设备,都是要长期设计,长期投资,长期建设,而且是长期运行的。对于一 个企业来说,长期的环境保护目标与管理的目标不清晰,就很难让一个以利润为核心的企业,做出比较明确积极的环境保护投资的决策。

还有一个就是大家经常提到的市场。以前我们对企业的管理很多都是强制性的,更多发挥了我们行政命令的作用,我们国家 现在虽然说是法制社会,但行政命令还是在国家管理中占了很大的部分。国家命令这个企业怎么样,你不怎么样我就关停你。后来我们从计划经济向市场经济过度, 以前直接简单的命令性的对环境保护的管理方式跟现在市场经济趋势加以配合,就提出了环境保护政策能够通过经济这个杠杆,不管是对企业收费,收税、还是通过 排污权交易,用不同的经济手段把企业调动起来,让企业觉得进行环保治理,比不进行环境保护治理能够更省钱,对企业来讲能创造更大的利润,这样企业就会有积 极性。并促进世界各地都朝总量控制这个趋势变化。

总量控制和我们经济发展从表面上来看有一个最根本的矛盾,如果我们经济在发展,比如电厂,发电越多你烧煤越多,排出 的污染物越多。总量控制,就是要在一定时期内不管经济发不发展都要把总量管住,再怎么发展总量也不许增加了,这两者从表面来看是矛盾的。要进行总量控制, 是管理思想的转变。对于一个政府来讲,需要最高领导人要看到环境保护和经济发展间的关系是什么。

1990年,美国当时老布什总统提出美国二氧化硫的排放量削减50%的目标。经济要增长的情况下要把总量限制住,当时在美国有很多争论,最后参政两院做了很多工作,EDF也做了很多工作,终于在美国国会通过了。我们国家九五期间,在环境管理中第一次提出总量控制这个目标。当时提出,在经济发展的情况下,到2000年底我们要把我国12种污染物的总量控制在1996年的排放水平。这在当时具有划时代的意义。

什么是排污权交易?比如有两个企业,企业A和企业B,如果我们在环境管理中,对企业A和企业B都规定在一年中二氧化硫的排放量不能超过50吨。我们就把这两个企业一年的排放总量限制了。没有排污权交易,这两个企业不管一年中是不是满负荷运行,排不到50吨没人管你,如果超出50吨国家对企业就要进行处罚。要对企业进行治理。

如果是在总量管理体系下,让两个企业完全按照我们分配的任务50吨目标进行管理,就会产生效率上的浪费,就是一个企业可能有了剩余的量,另外一个企业可能多排出了这个量,多排出的原因也许是随着经济发展,今年的任务比较多,自然要多生产产品,排污量也就增加了。以前是把两个企业区别开来单独进行管理,排污权交易是:都是50吨,然后允许两个企业把整个量进行经济上的交换。一个企业如果只排放了40吨,就可以把多出的10吨卖出去;另一个企业,由于生产的增加排放了60吨,如果允许这个机制,就可以把这10吨买回来。

有人说,这样是不是造成了环境的影响,是不是你有钱就可以买到别人的指标,你就可以多排了?这里当然有一个总量控制的前提。企业A现在排40吨,企业B排了60吨,它们对自然界整个的影响还是100吨,这跟我们以前给两个企业规定每个都是50吨的目标并没有变化,唯一的区别只是以前两个都排了50吨,现在是一个排了40吨,另一个排了60吨。

另外排污权交易还能体现效率的提高。一个企业能够把多余的10吨卖出去,就能获得一定的效益。想买的企业如果不允许他买10吨,要么他就不能多排这10吨,要么就要上治理设备。B企业为什么要去买10吨,是觉得买这个10吨的钱比他治理花的钱低,每个企业都会算经济帐。B企业花的钱比以前少,也提高了效率,两个企业都提高了效率。如果我们把工作加以放大,对全社会来讲,进行环境保护治理的效益得到提高,更容易让企业进行环境治理。

总量控制和排污权交易是什么关系呢?我们规定全国或者一个范围内某种污染物在某一定时期内不能超过多少吨,用这种概念来界定我们环境保护的目标。在提出总量目标的时候,不是一年一年提,是在一段时期内。比如在我们国家九五期间提出2000年底达到1996年的排放水平。经济增长,排放水平不能增加。十五期间我们国家对总量提出进一步削减的目标。交易就是给企业提供了一个灵活的机制,允许企业找到最适合自己,花最少的钱,达到环保治理的目标。

这里面重要是,为了环境质量的提高,我们要限制总量。总量目标提出后,要有一个逐步削减的过程。如果我们把企业给自 然界排放污染物的总量限制也看成是资源,我们把这种资源赋予经济上的意义,就是它的价格。正是因为这种资源有了价格,我们允许企业进行自由交换,才可以使 企业在整个过程中,找到最适合自己的方法,达到用最高的效率降低自己的污染,达到我们预期的改善环境的效果。应该说,也是可持续发展的一种体现,经济发展 和环境保护通过这样的机制,能够以最小的花费达到双赢。

这里面还可以说明的是,一个企业以前只需要治理50吨,可他看到有一个市场,如果想办法把总量降低100吨,那除了完成指标的50吨之外,还可以把多余的50吨作为商品卖出去,积极性就会更高。也许还可以生产另外一种产品,而这种产品就是多余的指标的量,就是把这种指标量通过排污权交易的方式卖出去,同样也可以获得利润。事实说明,正是因为这种新的政策架构,使得一些企业把过去抵触的东西赋予了新的概念。

    排污权交易我把它归纳成以下四个步骤,这个步骤主要描述的是美国的排污权交易,因为美国二氧化硫排污权交易现在是唯一建立得比较成熟的市场,稍后我们要谈到中国的排污权交易跟美国的情况是不尽相同的。

第一个步,国家需要制定一个全国或者一个地区内的污染源的总量控制目标。这个总量控制目标和当地提高环境质量的步骤 和计划是紧密结合在一起的。未来几年要把整个地区企业污染排放量降低到什么指标。要明确在什么地区内,什么污染物,什么时段内,哪些企业参与到你的总量控 制,确定总量控制后,政府部门要做的是建立一定规则把总体的环境保护目标分解到每个具体的排放者。分配过程也是非常有意思的事情。从某种意义说是社会资源 再分配。按照大气法规定的公开、公正、公平的原则,这里面有很多科学的,社会的,经济的背景在里面。如何做出全社会都能接受的分配方案。分配确定之后,才 能建立排污权交易的市场。

第二步,政府创造一个这样的市场之后,将赋予企业完全自主权,让企业在这个市场中找到最适合自己交易的伙伴,通过双 方的合作进行交易。交易中要谈的有量、价格,及付款方式。交易中,企业应该自由地和任何拥有指标量的单位进行交易。美国的做法:电厂,我们说是交易的主 体。有意思的是,在交易中除了电厂还有环保组织。美国的企业有责任向社会提供捐献,现在有些企业就捐的不一定是钱,捐的是排放指标,把这个指标捐给环保组 织,个人也可以拥有环保量。在美国就有过这样的事情,一个学生把自己攒起来的钱到交易市场买几吨排污量。他说,如果我买了几吨量放在手里不卖出去,整个社 会的总量不就下降了吗?结果就是环境质量的改善。在美国,现在你可以跟任何拥有排污权指标的人进行交易。当然交易信息要传到美国环保局指标跟踪数据库中。 在这个数据库中,记录着每个交易主体拥有的量。我卖给你之后,就要把我拥有的量减去,把你的量加上去。这之后,信息库要发布信息确认这笔交易完成了。在美 国,这些都可以在互联网上进行。

在排污权交易中,也有人质疑每 一吨质量的价格,作弊怎么办?他已经卖了,但实际并没有减排,或减排的不够怎么办?所以在排污权交易中如何界定企业实际的排放量也是一个非常重要的工作。 必须明确你真正排了多少,这才能对一个企业拥有的量和实际排放量进行比较。才能让环保当局进行奖罚,看你是否尽到了保护环境的责任。这就要求每个企业要上 一种特殊的监控设备。美国是装CMS,就是连续监测设备,企业还有责任把数据定期收集。在美国规定为每15分 钟收集一次,这个数据每隔一段时间打包,传送给美国环保局。同时,环保局还会通过自己的跟踪系统,人工或者计算机对你发出来的测控数据进行分析。根据你历 史上在不同时期排放的水平进行比较,看这段时间的排放量是不是符合以往的规律。如果这段时间排放量有了大幅度的增加或者减少,会来查问是什么原因。使得一 些不按照市场规则运作的人得到相应的处罚。在美国现在处理的办法,如果年底你超出一吨,每一吨罚的钱大概相当于市场交易价格的十倍。对于任何一个有理性的 企业来讲,谁愿意去付十倍的罚款呢?正是因为这种严格处罚的条例,才确保了每个企业都是按照市场的游戏规则进行运作。而且,到年底超过了你应有的排放指 标,除了交出罚款,还要把你缺的那部分指标从市场买回来,这叫处罚并不免责原则。对于每个人来说,如果违背了总量控制对你的要求,除了经济上的处罚,其它 违反环境法规的处罚还有很多。严格的处罚是一种机制也是一种激励,这是整个排污权交易和总量管理体系中很重要的一部分。

二、             污权交易在美国及其他国家对环保起到的作用

 

这(上图)是美国在执行总量控制和排污权交易之后二氧化硫排放的效果图。共有三条线,最上面的红线是美国环保局预估 的如果不执行“清洁空气法”第四修正案的情况。如果按照经济增长,发电增加,燃煤量增加,按照自然规律二氧化硫排放量增加。这个黄线是在清洁空气法当中规 定的总量规定的现实目标,大家看到它是用下台阶的方式进行的,这正如我们刚才提出的,总量控制中体现了政策的稳定性和长期性。在1990年 清洁空气法第四修正案通过时就已经把今后多少年总量控制目标规定好了,企业得到很强的信心,知道以后国家的环境保护要求是什么,这有利于企业进行环境保护 方面的投资。大家再看这条绿线,这是美国在执行排污权交易和总量控制的企业当中实际的排放量。阴影这部分,是这些企业在这段时间的排放量的总和小于国家对 它的要求,也就是企业在执行总量控制上不仅达到了国家对它的要求,而且比国家要求的还要好。这是因为在排污权交易上我们给企业提供了灵活的机制,而且有严 格的处罚,让企业有很强的动力来达到国家对它的要求,

在排污权交易中还有一个很重要的机制,我们叫做储存机制。也就是说企业多治理,多治理的量可以存着,你可以把这部分 量用作今后企业扩大规模或者经济发展时用,企业为什么要存这些量?一方面企业对自己发展有考虑,另外我们建立了这套交易体制,就赋予了每个企业拥有每一吨 排污指标的经济含义。大家提到总量控制目标是逐步下降的,如果我们依据总量控制目标对市场加以限制,比如把市场中的产品稀缺性加以描述,很容易想到每一吨 指标在将来的发展中它的价格就会涨起来,这样的情况下那些明智的企业就会说多治理一些,我把这个量存起来,将来有一天这个市场价格高了我卖出去,不是又赚 到钱了吗?这本身是一个经济的机制,它实际达到的环境效果是鼓励企业早治理,多治理,治理之后把这个量存着,用在以后发展,这样就更大幅度降低了向环境当 中排放二氧化硫总量,更好地保护了我们的环境。

排污权交易在开始的时候很多人还是有很多疑惑,特别是电力企业部门和一些其它的,比如产煤的部门对这个政策还是反对 的,因为他们知道总量控制和排污权交易是连在一起的,他们可能不一定反对排污权交易但是他们反对总量控制的目标,当时很多人说将来进行排污权交易以后市场 每份价格会高得不得了,企业根本没办法承受。红线和黄线都是当时不同的研究机构做出执行排污权交易之后市场当中进行二氧化硫指标价格交易的预估,有的估计 到七八百美元,有的估计到四五百美元,实际是怎么情况呢?下面的波折线是在美国已经开始进行排污权交易的价格,大家可以看到由于提供了这样灵活的机制,通 过排污权交易,市场每吨的价格要大大低于以前这些机构对于执行排污权交易之后每吨价格的预估,交易价格大家再引申一下看成什么意思?如果我跟你买卖一吨, 我在算我的算盘,如果我从你那里买一吨指标,治理的钱要比买的高我才会去买,对于卖方自己也会打小算盘,我减排一吨的成本要比我卖的价格低,这样我卖才赚 钱。应该说交易的价格比较真实地反映了在实际中对企业发生的进行治理的成本,这是排污权交易非常有意思的特点。在执行排污权交易之前,我们并没有给企业很 好的机制,让企业把潜在的进行环境治理的潜能都发挥出来,企业排放50吨,它为什么要治理到40吨呢?治理到40吨也卖不出去,它就没有动力,但是现在进行排污权交易不但让企业自己想办法挖掘自己的潜力,还能激励生产环保治理设备的厂家。这个市场打开以后给企业提供动力降低排放,企业之间也会互相竞争。

现在在中国已经看到这样的情况,以前治理一吨二氧化硫,在我们电力行业一般用的是每千瓦按照五百元,就是装烟气脱硫,按照五百元每千瓦的装机容量来算,但是实际进行排污权交易之后你会发现,整个市场打开后,治理设备的厂商由于受市场刺激,它的价格降低了,可能500块钱降到300块 钱,由于这些综合因素影响,就使我们通过建立这样的体系把企业真正进行环境治理的费用减出来了,我们发现这个费用远远低于我们在没有这个机制之前对企业预 估的费用。企业费用降低之后,有更强的动力上环境保护的设备,帮助我们提高环境保护的质量。交易量也是很重要的一个因素。有一个指标能告诉我们在市场中的 活跃程度。比如从1995年到1999年,这个企业开始可能还战战兢兢不知道排污权交易是不是能够运行,当年才进行613笔交易,到1995年就已增加到近三千笔。在美国,就现在我们说话的时候,就正在进行排污权交易,现在的价格大概是每吨200美元,交易的额度大概是几十亿美元了。在美国二氧化硫的交易真的像期货一样,也是通过美国纽约和芝加哥的期货交易市场进行管理的,交易的额度真正形成了一种商品,完全按照商品的运用规则在这个市场经营中加以操作。整体的结果,刚才已经说了,如果我们假设经济在增长,GDP在增加,发电量在增加,在美国真正实现了二氧化硫排放量下降。

当然这种情况下还有很多因素,如果大家感兴趣还可以继续给大家介绍。为了实现二氧化硫的降低,并没有出现所谓的进行总量控制会对经济产生灾难性的影响,会影响我们的发电量,会影响我们GDP的增长,这些都没有发生。在我眼里,经济增长,总量下降,这就是我们期望达到的可持续发展的一种体现。

这个图的意思是当时估计出来的,如果有市场和没有市场,在同样总量标准要求下,有排污权交易和没排污权交易给社会经济造成不同的影响,大家看到在红线下面是负的,越往下你对经济造成的问题越大。大家可以看到,在传统的手段中,如果我们为了达到2005年降下来的总量,可能对经济造成200亿 美元的影响,而执行排污权交易的影响会比传统的手段小得多,其中核心的原因就是通过了这样一个灵活的机制,企业进行治理的真正费用充分揭示出来了。事实证 明,真正的费用要比我们研究机构预估的,无论是政府预估的还是企业自己预估的治理费用都要小得多,只是以前没有这样的机制把这种主动自觉性把它充分发挥出 来。现在通过这个机制把它体现出来了,企业可以花少得多的钱来达到我们以前希望企业达到的环境保护目标。排污权交易的核心还是一项环境保护政策,它达到环 境保护的效果才是我们最后关心的。大家看到在执行排污权交易之前,美国东北部酸沉降的影响,红的程度越多表明它受害的程度越大,大家可以看到在1995年和1998年产生了很大的比较,红的要浅得多了,也就是说环境质量得到了改善,环境得到了保护。

美国市场经济发展比较发达,当时老布什总统提出这个目标。这个想法实际上八十年代初期就提出来了,经过很多年的研究、试点,政策推广,90年终于在清洁空气法第四修正案中体现出来,美国经济效果和环境保护是不错的,EDF当时参与了美国酸雨二氧化硫的减排和排污权交易市场的建立过程。EDF听说我们国家1996年提出了九五期间总量控制目标,当中只提出总量控制目标。EDF认为里面的灵活机制也应该作为不可分割的一部分把它提出来。当时EDF就到中国来跟国家环保总局探讨这方面的问题,并做了大量的工作。

    

三、排污权交易在中国实施进展状况

下面我就跟大家介绍一下EDF1991年 以来在中国做的工作。首先,我们国家二氧化硫管理由来以久。由于中国特别是长江以南地区很多地方受到酸雨影响,国家很早就提出二氧化硫管理的措施,我们现 在最有利的措施就是叫“两控区”的概念,我们把整个国土定义为两个区域,叫二氧化硫控制区和酸雨控制区,二氧化硫控制区主要就是这些重点的大中城市二氧化 硫进行排放的地区,酸雨控制区是图上呈红色地区(见下图)。

 

 

 

 

国家规定在两控区内,特别是对两控区内的电厂、锅炉,用煤都有一系列的配套措施,这是我们国家一开始就已经执行的二氧化硫的政策的想法,1995年我们首次提出总量控制目标,要求在2000年底,不管九五期间经济的增长是多少,要把我们的排放总量限制在1995年底的水平。很高兴这个目标实现了,但是实现的原因大家还有争论。十五期间我们提出的目标比1995年更进一步,十五期间我们的目标是到2005年底的时候在两控区内部我们要把二氧化硫排放总量削减20%,很了不起,也是很雄心勃勃的目标。因为现在国家还在计划我们在十五期间每年平均经济增长是7%,按照一般的比例来看,经济增长,用电量增加,燃煤量增加,我们的二氧化硫排放上升的,十五期间还要新上电厂,新上污染源,在这样的情况下,我们十五期间排放量还要下降20%,这是非常了不起的目标,非两控区的目标是在2000年的基础上下降10%

大家看到,从1998年到1999年,我们国家每年二氧化硫排放的总量都达到了目标水平,而且比1995年还大幅度下降了。这里面当然有各种各样的原因,比如有亚洲金融危机,在这段时期内各个地方采取了节煤的政策,而且我们国家酸雨有所改善。但是现在我们面临的困难是十五期间我们不是简单削减,是在经济增长的情况下还要把污染物的总量继续往下削减。

中国进行总量控制和排污权交易,如果我们来分析政策,我也碰到过很多问题,比如在中国,市场经济不完善的情况下我们 有没有基础利用市场手段来解决环境保护的问题。我们觉得我们的基础还是有一些,但是做这个工作本身确实还有不足的地方。第一条,我觉得跟在座的有很大关 系,应该说我们国家目前人民群众环境保护意识有很大的提高,不管怎样,环境保护政策是最高的领导做决策的,真正的动力还是来自人民群众。不管你官职大小, 有无官职都面临着同样的环境。由于人民群众环境保护意识提高,使我们对环境保护管理方面的压力就提高了,更多可以用一些新的环境保护政策进行实践。

从整个国家政府来讲,各级政府对环境保护还做了很多的工作,具体有几个方面,一个是我们的总量控制在2000年的91日第一次写入了我们大气污染防治法的第四次修改稿,第一次使总量控制有了法律的基础。1996年我们提出1995年 为基数的控制目标在当时是没有法律基础的,只是国务院的九五计划的文件。许可证是什么概念呢?许可证你可以把它类比为工商局给企业发的执照,企业有了这样 的许可证营业执照才能在自然界进行排污,许可证当中规定了这个企业排放浓度的要求,时段的要求,总量的要求,我们国家从九十年代初期搞许可证试点,试点了 大概十年,第一次在2000年的大气法的修改案中写入大气法,第一次使我们的许可证本身获得了法律基础。再有,我们国家已经制定了两控区,并且对两控区的二氧化硫的控制制定了一系列的政策法规,而且是各个部委联合下发的文件,把二氧化硫的治理、控制目标和手段已经提高到很高的层次。919日国务院批复了由国家环保总局向国务院上报的两控区的十五规划,这是在我们国家批准了第十个国民经济发展规划和第十个环境保护发展规划之后更具体对于两控区的,特别是二氧化硫有关的规划。在这个规划中,二氧化硫控制的具体技术政策和经济手段就更明确了,而且在919日 批准的这个文件当中,正式把排污权交易写入了国务院批复的文件,它的提法是要在国内继续开展排污权交易的试点,逐步实现二氧化硫排污权交易的制度,国家政 府对它的支持已经上升到了一个新的高度,最核心的是我们的经济在发展,而且我们总量的要求在下降,如果你不提供灵活机制,造成很自然的结果就是治理费用要 上升,在市场经济底子还比较薄的情况下,治理费用上升很容易造成两个结果,要么这个企业由于不堪重负造成破产或者经济效益的下降,要么企业由于觉得这个费 用太高不执行国家政策,还是希望通过以前其它的手段达到这个目的。

在大的社会环境情况下,我们就更觉得应该提供一种灵活的机制,当然不一定像美国完全市场化的排污权交易,但至少能够 提供一种灵活的机制,提高企业之间的合作,帮助企业降低达到二氧化硫减排的目标花的费用,这样它的必要性就越来越提上日程了,这就需要进行排污权交易试点 工作,为国家制定真正有关的政策,甚至进一步写入国家法律。实际上我国进行市场机制的合作,在朱镕基总理1999年访问美国时就第一次提出了,朱镕基总理当时访问美国的时候和当时的戈尔共同签署了中美环境保护方面的十条框架协议,第一条就是由中美合作,怎么利用市场机制帮助中国解决二氧化硫排放和改善酸雨污染状况这样的课题。这个课题是由美国国家环保局,中国国家环保总局,还有EDF三方一起进行,中美双方的环保局主要负责领导,一些科研院所做可行性的研究,当时EDF的任务就是在中国做试点工作,希望通过试点总结一定经验,最后反映到报告当中。

为什么要在中国进行环境保护工作的试点呢?一方面是我们目前的环境保护体制造成的,我们现在要求当地政府对当地环境 质量负责,实际环境管理主要的决策权还会放在当地,国家环保总局对于当地环保局进行技术指导,行政指导还要留到当地政府。我们强调当地的试点,总结出经 验,看到底有哪些问题,有哪些障碍,这就是提出当地试点的重要性。另外一方面,我们国家环境保护政策的发展,不管原来我们提的八大政策八小政策,还是我们 新提出的管理思想,都是通过地方的试点逐步积累的经验,许可证的工作进行了十年的试点,2000年才第一次写进环境保护法。排污收费也是从1992年开始,进行了大概8年的试点才写入了环境保护法,以前这些工作都是要经过大量实践才能把经验总结出来。

当然这也会对试点提出很高的要求,进行试点工作本身是为了完善法律和政策体系,但是进行试点的时候,没有政策法律依 据,怎么能够通过试点把这个工作推进下去?这对我们的工作提出了很大的挑战,我们很高兴在中国进行了两个试点工作,包括现在进行的更大的试点工作,通过这 么长时间总结摸索出一些经验,开始的试点大家可能在报纸上看到一些,就是在中国的本溪和南通。本溪在辽宁,南通在江苏。

本溪这个城市有一个很不好的名声,当时叫在卫星上看不到的城市,没有特别强的科学依据,但是确实说明了本溪那段时间 的环境污染非常严重,而且本溪是唯一得到特殊总理基金支持的城市,在九五期间三年治理计划,当时是一个特殊的总理基金给本溪拿出来进行当地环境保护治理, 这在我们国家是前无古人后无来者的先例。本溪市还有一个特点,它是我们国家13个 较大市之一,拥有半个立法权,地方人大有权利确立当地的环境和地方法规政策,只要得到地方省人大的认可就可以,我们叫半个地方立法权。本溪还有一个特点, 它在一个盆地中,它的污染往外扩散的渠道不是特别多,很多时候本溪自己烧了煤,又回来污染自己的城市。这也是为什么当时在卫星上看不见,实际是由当地对当 地污染进行负。,本溪市主要的经济发展的来源是由于钢铁行业,本溪钢铁是上市公司,本钢年产值占了本溪市全市的一半以上,所以它是以重工业为主,生产力不 是很强的地方。本溪从历史上做了很多环境保护的工作,但是随着三年治理计划,外资合作计划,它本身环境质量保护大幅度提高,但是在二氧化硫治理上没有根本 改变其浓度高的现状。

当时我们和本溪人民政府签定了这样的协议,这个协议当时是没有任何支持的,完全是我们跟本溪当地政府进行合作,通过 了比较困难的过程,大家可以想像,你去的时候要进行很多能力建设、宣传教育,我还记得我们刚去本溪的时候,市人大主任提出问题说排污还怎么能交易?企业就 是要自己治理嘛,其实国家已经提出九五总量控制计划,本溪当地还不认可,我们怎么能把总量限制住?限制没办法发展了,我们在本溪的项目中采取的步骤或者抓 的重点就是利用本溪所具有当地半个地方立法权的特点,建立地方的总量控制和排污权交易的地方法规,通过法规的形式来把总量控制和排污权交易的思想体现在当 地的环境管理中来。


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